El fallo del Poder Judicial que quiso gobernar: cuando la cautela se convierte en veto

Hay fallos judiciales que pueden discutirse mientras que otros, más allá de las buenas intenciones, exponen una concepción del Poder Judicial que nos merece un debate profundo y en este contexto estimo que la resolución dictada por el Juzgado de Responsabilidad Penal Juvenil Nº 2 de Lomas de Zamora, que suspendió por sesenta días la aplicación en toda la Provincia de Buenos Aires de la Ley 27.801 que establece el Régimen Penal Juvenil, pertenece a esta segunda categoría.

Antes de avanzar sobre los aspectos que considero discutibles de la resolución, corresponde formular una precisión y es que mi análisis no pretende cuestionar la buena fe, la idoneidad ni el compromiso de la magistrada que dictó el fallo sino que por el contrario, es evidente que su decisión se apoya en una genuina preocupación por la protección de los derechos de niñas, niños, y adolescentes sometidos al sistema penal juvenil y dicha preocupación encuentra un sólido respaldo en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales de derechos humanos.

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Precisamente por el respeto que me merece dicha finalidad, las observaciones que siguen no están dirigidas a la jueza en particular ni al caso concreto en sí mismo, sino a una reflexión más amplia sobre el alcance del hábeas corpus preventivo como herramienta procesal y sobre los límites que deben observarse cuando se lo utiliza para intervenir en la implementación de políticas públicas en este caso, vinculadas al régimen penal juvenil.

Los límites y los alcances de una decisión del Poder Judicial sobre la vigencia de una ley nacional

La discusión en este caso no pasa por estar a favor o en contra de la baja de la edad de punibilidad ni por negar los problemas que atraviesan los dispositivos de encierro juvenil, sino que el verdadero interrogante es institucional: ¿puede un magistrado/a de primera instancia, mediante un hábeas corpus preventivo colectivo, paralizar la vigencia de una ley nacional con respecto de millones de personas?

La resolución intervino en la implementación de políticas públicas en este caso, vinculadas al régimen penal juvenil.

Foto: UNICEF

Creo que constituiría un error descalificar la resolución en crisis como una mera toma de posición política ya que, desde el punto de vista jurídico, la magistrada construyó argumentos que encuentran apoyo en normas constitucionales, tratados internacionales y jurisprudencia relevante en la materia.

En tal sentido entiende la jueza que la incorporación de nuevos adolescentes al sistema penal puede producir un incremento significativo de la población privada de libertad y que la infraestructura existente no se encuentra preparada para absorber ese aumento sin afectar derechos fundamentales concluyendo que los problemas de alojamiento, educación, capacitación y condiciones materiales no son una hipótesis teórica sino una realidad constatada en diversos dispositivos de encierro juvenil.

Cita en apoyo a su postura la Convención sobre los Derechos del Niño, la Observación General Nº 24 del Comité de los Derechos del Niño, las Reglas de Beijing y las Reglas de La Habana, todas normas que exigen estándares especialmente rigurosos cuando se trata de adolescentes privados de libertad.

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También entiende que la propia Constitución Nacional refuerza esa obligación ya que en su artículo 43 prevé expresamente el hábeas corpus cuando exista una amenaza a la libertad física o un agravamiento ilegítimo de las condiciones de detención y básicamente sobre esa base, la magistrada sostiene que no resulta necesario esperar a que los derechos sean efectivamente vulnerados para justificar la intervención judicial. El hábeas corpus, incluso en su modalidad colectiva, está diseñado para proteger la libertad física o evitar agravaciones ilegítimas de las condiciones de detención.

Llegados a este punto la Ley 23.098 refiere a amenazas actuales y agravaciones concretas mientras que lo que atiende el fallo es algo distinto. Que, en efecto, no ordena mejoras edilicias, no limita cupos de alojamiento, no impone estándares mínimos de detención, no exige planes de adecuación, sino que simplemente suspende la aplicabilidad de la ley para toda la Provincia de Buenos Aires.

La decisión parece desplazar el control judicial hacia una forma de veto judicial, ya que existe una delgada línea entre controlar la constitucionalidad de los actos estatales y sustituir decisiones que corresponden a los poderes políticos, efectuando ponderaciones de oportunidad, merito o conveniencia de una ley, cuestión esta última que se encuentra vedada al Poder Judicial.

La preocupación de la jueza encuentra un sólido respaldo en la Constitución Nacional.

Es por ello por lo que estimo que la resolución atraviesa dicha frontera y si bien la magistrada reconoce expresamente que muchas de las cuestiones de fondo relativas a la compatibilidad constitucional y convencional de la ley deberán analizarse más adelante manifestando que todavía no resolverá esa discusión, sin embargo, impide que la ley se aplique durante sesenta días en la provincia de Buenos Aires.

Coincido en que la protección de los derechos de los adolescentes privados de libertad constituye un objetivo constitucional irrenunciable y que nadie debería minimizar esa obligación, pero también entiendo que los casos difíciles no se resuelven otorgando facultades extraordinarias a los jueces ya que la grandeza de un sistema republicano y constitucional no se mide solamente por los derechos que protege, sino también por los límites que se impone a quienes ejercen el poder.

Aun cuando los fundamentos protectores que, reitero, resultan atendibles e incluso plausibles, la cuestión decisiva no es si existe un riesgo para los derechos de los adolescentes alcanzados por la ley, sino preguntarse si un juez de primera instancia posee atribuciones constitucionales como para suspender la aplicación general de una ley nacional vigente respecto de todo un territorio provincial.

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El uso del hábeas corpus preventivo

La interpretación más consistente con nuestro sistema constitucional conduce a una respuesta negativa ya que el hábeas corpus preventivo no fue concebido como una herramienta de revisión abstracta de leyes ni como un mecanismo para impedir anticipadamente la ejecución de políticas públicas. Su finalidad es proteger la libertad física frente a amenazas concretas, actuales e individualizables, o frente a agravaciones ilegítimas de las condiciones de detención.

En cambio, cuando el riesgo invocado depende de una cadena de acontecimientos futuros e inciertos, la tutela preventiva se aproxima peligrosamente al control abstracto de constitucionalidad, instituto ajeno a nuestro sistema. Si bien aún la magistrada no se expidió sobre la inconstitucionalidad de la norma, la medida cautelar produce efectos análogos a una declaración de inconstitucionalidad mientras se mantenga vigente, aunque formalmente no implique una declaración de invalidez de la norma.

El dato es que la ley continúa formalmente vigente, aunque quedó privada de su eficacia en el distrito más poblado del país por decisión de un único tribunal en lo que constituye una alteración sustancial del principio de división de poderes. En nuestro sistema constitucional los jueces ejercen el control de constitucionalidad para resolver casos concretos. No gobernamos, no legislamos ni sustituimos los juicios de oportunidad, mérito o conveniencia que la Constitución reserva a los órganos representativos.

El Congreso aprobó la Ley 27.801 que establece el Régimen Penal Juvenil.

La legitimidad de la jurisdicción proviene precisamente de ese límite ya que cuando un tribunal deja de examinar la constitucionalidad de actos específicos para impedir preventivamente la aplicación de una ley por las consecuencias que eventualmente podría generar, el control judicial corre el riesgo de transformarse en una forma de cogobierno.

A lo que expuse se suma una dificultad adicional ya que si la infraestructura estatal es insuficiente para garantizar condiciones compatibles con los estándares constitucionales e internacionales, la respuesta jurídica debería consistir en ordenar al Estado, en un determinado plazo, la adopción de medidas concretas para subsanar esas deficiencias, existiendo una diferencia sustancial entre exigir al Estado que cumpla con los precitados estándares a prohibirle ejecutar una ley sancionada por el Congreso.

Estimo que, si cada juez pudiera suspender la aplicación de una ley sobre la base de los efectos negativos que presume que podría producir en el futuro, la excepción terminaría reemplazando a la regla y la vigencia de las leyes quedaría subordinada al criterio cautelar de cada magistrado en forma individual. Un sistema semejante erosionaría la seguridad jurídica, debilitaría la presunción de constitucionalidad de las leyes y alteraría el delicado equilibrio institucional diseñado por la Constitución Nacional.

Concluyo que, si bien la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes constituye un mandato constitucional innegociable, en un Estado de Derecho los fines no justifican la expansión ilimitada de las competencias institucionales. La Constitución exige proteger los derechos, pero también exige que cada poder actúe dentro de la esfera que le ha sido asignada por lo que cuando un juez suspende la aplicación general de una ley nacional porque considera que el Estado podría no estar en condiciones de implementarla adecuadamente, deja de controlar el ejercicio del poder para comenzar a sustituirlo.

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Los antecedentes en los fallos de la Corte Suprema

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido que los jueces pueden adoptar medidas cautelares para evitar daños irreparables a derechos constitucionales cuando existe verosimilitud del derecho y peligro en la demora siendo que el habeas corpus tiene una función preventiva, no solamente reparadora, pero en su resolución la jueza no ordena mejorar un establecimiento específico ni protege solamente a los adolescentes ya detenidos.

Por el contrario, suspende la aplicación general de la norma sobre la base de consecuencias futuras y no de afectaciones concretas ya verificadas. En el precedente "Verbitsky, Horacio s/ hábeas corpus", la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoció la procedencia del hábeas corpus colectivo para abordar problemas estructurales de detención que afectaban a miles de personas en la Provincia de Buenos Aires entendiendo que no era razonable exigir un litigio individual cuando la lesión era colectiva y estructural, ordenando medidas de alcance general, exigiendo acciones coordinadas de distintos poderes del Estado y disponiendo mecanismos de seguimiento para corregir situaciones incompatibles con los estándares constitucionales En Verbitsky, la Corte Suprema intervino para corregir condiciones de detención ya constatadas y ordenó remedios estructurales compatibles con la finalidad propia del hábeas corpus, pero no suspendió una ley, no impidió la aplicación de una norma sancionada por el congreso ni mucho menos asumió funciones de gobierno.

Si, como en Verbitsky, el fallo en cuestión se basara en casos verificados la jueza podría proteger derechos dentro de establecimientos determinados; ordenar medidas de alojamiento; limitar ingresos en ciertos centros; etc., pero no paralizar con alcance provincial una norma nacional.

En este caso la resolución bajo análisis se encuentra construida sobre una convicción firme acerca de lo que ocurrirá en el futuro: habrá más adolescentes alcanzados por el sistema, más detenciones, más hacinamiento y por ende más vulneraciones de derechos y es cierto que quizás todo eso ocurra y la magistrada tenga razón pero el problema institucional surge cuando una predicción se convierte en fundamento suficiente para paralizar una decisión legislativa ya que si ese criterio se consolida, cualquier reforma pública podría quedar sometida a un veto judicial preventivo de oportunidad, mérito y conveniencia, basado en escenarios futuros discutibles.

Por último, existe además una razón institucional adicional para observar con prudencia medidas de esta naturaleza debido a que las leyes sancionadas por el Congreso de la Nación gozan de una presunción de constitucionalidad que constituye una consecuencia directa del principio democrático.

Dicha presunción no impide su revisión judicial, pero exige que las decisiones que limiten su aplicación sean adoptadas con especial cautela y dentro de los marcos procesales previstos por el orden constitucional. Cuando una ley es privada de eficacia respecto de una provincia entera mediante una decisión cautelar de un tribunal de primera instancia, esa presunción resulta severamente debilitada antes de que se produzca un examen definitivo acerca de su validez.

A ello se suma otro riesgo institucional ya que, si decisiones de semejante alcance pudieran multiplicarse en distintos tribunales del país, la aplicación del derecho federal quedaría sometida a una dinámica de vigencia desigual según la jurisdicción interviniente. Una misma ley podría encontrarse plenamente operativa en una provincia, suspendida en otra y parcialmente restringida en una tercera.

Ello no sólo afectaría la seguridad jurídica sino también el principio de igualdad ante la ley, generando un escenario de fragmentación normativa difícilmente compatible con la idea de un orden jurídico nacional uniforme.

La división de poderes en un Estado de Derecho

En definitiva, lo que está en discusión es si las legítimas preocupaciones por la protección de derechos pueden justificar una expansión de las atribuciones jurisdiccionales más allá de los límites constitucionales ya que en una república no sólo importa que el poder persiga fines sociales valiosos; importa también que cada órgano del Estado actúe dentro de las competencias que le han sido conferidas ya que cuando los límites desaparecen, incluso las decisiones adoptadas con las mejores intenciones pueden resentir seriamente el delicado equilibrio sobre el que descansa un Estado de Derecho.

Cuando la cautela judicial deja de ser un instrumento para la protección de derechos y pasa a impedir preventivamente la ejecución de decisiones legislativas generales, el riesgo no es sólo para la política pública cuestionada, sino para el equilibrio constitucional que distribuye el poder entre los distintos órganos del Estado.

A lo largo de años en la magistratura federal he visto innumerables situaciones en las que la urgencia parecía justificar soluciones excepcionales y muchas veces la tentación de expandir las herramientas jurisdiccionales aparece impulsada por una finalidad legítima e incluso noble.

Sin embargo, con el paso del tiempo he aprendido que la fortaleza del Poder Judicial no radica solamente en proteger derechos, sino también en respetar los límites de su propia función, aun cuando ello resulte difícil frente a problemas sociales complejos.

Mi experiencia cotidiana como magistrado me demuestra que las deficiencias estructurales del Estado son reales y frecuentemente afectan derechos fundamentales, pero también entiendo que la respuesta no puede consistir en diluir las fronteras entre jurisdicción y gobierno.

Cada vez que un poder avanza sobre competencias que la Constitución ha confiado a otro con el propósito de resolver un problema concreto, puede obtener una solución inmediata, pero cuando ello ocurre, el costo suele ser la erosión gradual de los límites institucionales que hacen posible la vigencia misma del Estado de Derecho.

*El autor es abogado, docente y actualmente se desempeña como juez federal en Reconquista. En febrero de 2026 fue elegido como ministro de la Corte Suprema de Justicia de Santa Fe.