Incluso los propios Constitucionalistas no terminan de estar de acuerdo sobre cuáles deben ser los alcances de la autonomía de los municipios. Según la Constitución nacional, el alcance de la autonomía debe ser institucional, político, administrativo, económico y financiero. Sin embargo en cada uno de esos campos hay un mundo de posibilidades e implicancias.
En la práctica
-La posibilidad de que los municipios dispongan sus propios recursos es lo básico. Abrir ese debate es arduo. La Constitución reserva a la provincia el cobro de impuestos y a los municipios el cobro de tasas vinculadas a la prestación de servicios. Por lo tanto, si se amplían las estructuras político-institucionales para sostener esa mayor autonomía y se asumen nuevas competencias, hay que encontrarle una solución al financiamiento. No pareciera haber muchas opciones: o el municipio recauda nuevas tasas de forma significativa o la provincia cede recursos propios vía el régimen de coparticipación. La pregunta queda flotando: ¿Un esquema de suma cero en el que lo que incorporan los municipios lo pierde el gobierno provincial? ¿O la salida es agrandar más la torta de impuestos y tasas de ambos niveles del Estado?
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-Se da por sentado que cada municipio pueda dictar su propia Carta Orgánica, una especie de Constitución municipal que, dentro de los límites de la Carta magna provincial, le permita definir sus propias autoridades. Una posibilidad que se menciona mucho es incorporar la figura de vice intendente/a. Otro caso sería definir concejales por barrios o distritos y no sólo distrito único. A la vez la elección la puede organizar el Tribunal Electoral provincial como hasta ahora, o cada ciudad tener una junta electoral propia que fije fecha de elección independiente de las autoridades provinciales, como ocurre en Córdoba. La Constitución manda que las elecciones las organiza el Tribunal Electoral, pero se podría avanzar con la ley para que se respete el espíritu de las ordenanzas locales en materia de autoridades, para evitar que se repita lo de 2019 cuando muchos concejos municipales sancionaron ordenanzas de paridad de género en cargos electivos pero a la hora de autorizar listas para el Tribunal Electoral se manejó con el histórico cupo femenino del 33%.
Por otra parte cada ciudad podría establecer organismos de control nuevos o más jerarquizados y mecanismos de democracia directa, como referéndum o la consulta popular.
-Otro orden de autonomía es la administrativa. Implica que los municipios presten servicios públicos que hoy están en instancias superiores. Por ejemplo seguridad; salud (Rosario ya lo hace en parte); agua y cloacas; energía eléctrica. Y que definan con más profundidad planes de desarrollo económico, regionalización y planificación territorial. También que ostenten un poder de policía que es limitado y mayor capacidad a la hora de autorizar actividades y emprendimientos.
-Para todo eso se requieren recursos económicos. Es aquí entra a jugar la autonomía financiera. No pueden pensarse esas nuevas competencias sin la posibilidad de recaudar impuestos (en el caso de una reforma constitucional) o nuevas tasas (si es por ley deben estar atadas a la prestación de un servicio). No son pocos los que creen que la legislación tiene que ser muy afinada, porque los gobiernos locales podrían entrar en un ritmo recaudatorio expansivo para sostener las nuevas estructuras político-institucionales y de servicios. O escalar una competencia entre localidades por atraer inversiones o inscripción de vehículos. Incluso contradecir políticas tributarias de niveles superiores del Estado, como ocurrió con la imposición de una tasa a los parques eólicos por parte de la Municipalidad de Puerto Madryn (conocido como impuesto al viento y hoy judicializado), radicados allí bajo promociones fiscales de Nación y provincia pero sin aporte directo al Tesoro municipal.
También habrá que definir distintos niveles de autonomía, si es plena o semiplena, y quiénes tienen posibilidad de estar en una u otra categoría.
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En la sede de gobierno se realizó el primer encuentro entre el gobernador, Omar Perotti y los intendentes y presidentes comunales de Santa Fe para avanzar en la Ley de Autonomía Municipal.
Poder político
Otra cuestión que pesa a la hora de que los Ejecutivos a cargo de la Casa Gris no hayan avanzado es la reconfiguración del poder político-institucional que implica.
Darle vuelo a los municipios es también mayor vuelo para los proyectos políticos que están al frente de los gobiernos locales. Un intendente con más recursos económicos y mayor capacidad de respuesta a la gente desde un lugar de cercanía es un adversario político (interno o de otra fuerza) en potencia.
Por eso una cosa es apoyar la autonomía en términos conceptuales y otra en la práctica, cuando reasignar atribuciones a los gobiernos locales implica reasignar cuotas de poder. Unos ceden y otros ganan.
Todas estas cuestiones requieren consensos amplios, más en contexto de legislaturas como las de 2007 en adelante, en las que el control de al menos una de las cámaras está en manos de la oposición.
Ley o reforma
Una reforma constitucional está muy alejada de las posibilidades hoy. Quienes comparten la decisión del gobierno de Perotti de avanzar por ley sostienen que es una manera de ir “marcando la cancha” a una futura convención constituyente. Si las prácticas autonómicas por ley dan resultado, una futura reforma constitucional no tendría más que darles rango constitucional, razonan.
Para repasar: la Constitución de 1994 consagró la autonomía municipal en su artículo 123 y mandó que cada provincia estableciese los alcances en su territorio. En Santa Fe, desde entonces nunca se reformó la Constitución del 62, por lo tanto es materia pendiente. Un fallo de octubre pasado de la Corte nacional exhortó a la provincia a resolver “la tensión entre la ley de paritaria (de los municipales porque era el caso que la ocupó), el conjunto de leyes del ordenamiento municipal y la propia Carta Magna provincial con la Constitución Nacional”.
El flanco débil de avanzar por ley es la vulnerabilidad: puede ser modificada por otra ley en cualquier momento y de acuerdo al juego de mayorías y minorías.
La Reforma del Código Procesal Penal es un buen ejemplo para observar. También en ese caso se hizo a instancias de la Corte nacional, que declaró la inconstitucionalidad del procedimiento penal santafesino. Sin reforma constitucional de por medio, desde 2007 se avanzó con leyes. El nuevo Código Procesal Penal entró en vigencia en febrero de 2014. Desde entonces las flamantes leyes tuvieron innumerables retoques, algunas para corregir cuestiones prácticas que surgieron en el día a día, pero otras para condicionar el nuevo mapa de poder institucional nacido a la luz de la reforma, como el cambio en el régimen disciplinario de los fiscales de grado, asunto que está en litigio y a decisión de la Corte Suprema provincial.
