Entre mayo y agosto de 1994, en las ciudades de Santa Fe y Paraná, se llevaron a cabo las sesiones de la Convención Constituyente, de donde surgieron importantes modificaciones en la Carta Magna argentina. ¿Cuáles son los avances? ¿Cuáles son las deudas? El rol del Pacto de Olivos.
POR MAXIMILIANO DUFFORT
El 25 de mayo de 1994 se inauguraban las sesiones de la Convención Constituyente, cuyo objetivo era redactar y aprobar modificaciones a la Constitución argentina. Las deliberaciones se llevaron a cabo durante 90 días en las ciudades de Santa Fe y Paraná.
Luego, el 22 de agosto, la Convención aprobó definitivamente la reforma constitucional en la capital santafesina y el juramento tuvo lugar el 24 de agosto en el Palacio San José en la provincia de Entre Ríos.
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La modificación incorporó nuevos derechos e instituciones. Entre otros aspectos, la reforma sumó los llamados derechos de tercera y cuarta generación, sancionó normas para la defensa de la democracia y para reforzar la constitucionalidad, creó nuevos órganos de control, modificó la composición del Senado, acortó los mandatos del presidente y los senadores, eliminó la elección indirecta del presidente, incorporó el balotaje y creó la figura del jefe de Gabinete.
Además, determinó reglas para distribuir la recaudación de impuestos, reconoció la preexistencia de los pueblos originarios y sus derechos, fijó la edad máxima de los jueces en 75 años y concedió autonomía a la Ciudad de Buenos Aires.
Ya durante el gobierno de Raúl Alfonsín sobrevolaba la idea de encarar una reforma constitucional en Argentina. El histórico dirigente de la UCR y convencional constituyente, Luis “Changui” Cáceres habló con AIRE y recordó que “durante el gobierno de Alfonsín se estuvo trabajando para una reforma constitucional".
"La idea -siguió- era pasar a un sistema de tipo parlamentario pero no fue posible porque no se tuvieron los números en el parlamento para poder ejecutar lo que se había hecho en diferentes oficinas. Después vino el cambio de gobierno y con el cambio de gobierno vino el planteo del presidente Menem de la reforma”.
Según Cáceres, el objetivo de la reforma constitucional que impulsaba Carlos Menem era la reelección indefinida. “Nosotros (la UCR) quedamos en una situación media complicada: durante cinco años planteamos la necesidad de una reforma y cuando sale la propuesta de Menem de ir a la reforma, nos oponemos”, recuerda el dirigente.
La postura contraria entre las dos principales fuerzas políticas obligó a sus dirigentes a buscar acuerdos para lograr la reforma. “El primer intento fue de oposición a raíz de que era una reforma parcializada, ya que apuntaba a un solo punto: la reelección. Hasta que nos llegó la información de que se había reflotado un proyecto de ley de tipo interpretativo, que permitía sacar la reforma sin la necesidad de los 2/3 de los votos en el Parlamento”, dijo Cáceres.
A su vez destacó: “Hubo una negociación donde la idea de Alfonsín era que si se va hacer una reforma que sea una reforma en serio y no simplemente la reelección indeterminada. De ahí sale lo que se denominó el Pacto de Olivos. Era tener en cuenta que una vez que elegiste los constituyentes y la convención constituyente empieza a funcionar, es soberana para hacer lo que se le ocurra. El Pacto de Olivos puso determinados límites y apuntó a garantizar determinadas transformaciones y cambios”.
Raúl Alfonsín (UCR) y Carlos Menem (PJ) se reunieron en secreto en la casa del ex canciller Dante Caputo. Allí se “cocinaron” los acuerdos, que fueron plasmados y firmados el 14 de noviembre de 1993.
El 10 de abril de 1994 se realizaron las elecciones de convencionales constituyentes. El PJ ganó con un 38,5% de los votos, mientras que el radicalismo salió segundo con el 19,7%. Otras dos fuerzas sacaron cada una un 13%: el Frente Grande, liderado por Carlos Chacho Álvarez, y el derechista Modín, liderado por el militar carapintada Aldo Rico.
Sobre un total de 305 constituyentes, el Partido Justicialista obtuvo 137 representantes, la Unión Cívica Radical 74, el Frente Grande 31, el Movimiento por la Dignidad y la Independencia 21, la Unión del Centro Democrático 4, el Partido Socialista 3, Fuerza Republicana 7, el Partido Demócrata Progresista 3 y varios partidos provinciales 28.
Al hacer referencia a la reforma constitucional de 1994, el exdiputado radical sostuvo que “algunos baches y falencias tiene. Algunas cosas no se pudieron completar. Por ejemplo, el tema de la coparticipación. Ese tema se pateó hacia el Congreso que lleva 28 años sin resolverlo. En la Constituyente no había acuerdo para definir eso. Era afinar la punta del lápiz y eso se trasladó a las provincias y el Parlamento”.
Según el ex convencional, otro de los puntos de debate que puso en peligro la continuidad de la Convención “fue el tema de cuándo se consideraba el nacimiento de la persona: si era en la gestación o si era a la X cantidad de meses. Adentro mismo de la iglesia hubo cambios. Todavía hoy sigue en discusión”.
Para Cáceres, hay cuestiones que surgieron de la reforma pero nunca se implementaron. “Hay cosas que salieron y no se implementaron, por ejemplo, el traslado de la Capital Federal a Viedma. Esa idea tenía una concepción geopolítica y no solo sacar de las 20 manzanas de presión que rodean la Casa Rosada, sobre todo de intereses económicos, sino fortalecer la Patagonia. La ley está en vigencia pero en un limbo”, dijo.
En cuanto a los avances, se le dio característica de provincia a la Capital Federal, la incorporación del senador por minoría y, en materia de derechos humanos, se incorporó lo que tenía que ver con legislación internacional.
“Las cosas siempre son perfectibles. Pero destaco que de un hecho que podía haber resultado intrascendente para el conjunto de los argentinos (salvo por lo de la reelección indefinida) se logró una reforma en serio que necesitará con el tiempo retoques, y tal vez, otro Pacto de Olivos para poder entrar en otra reforma”, afirmó.
Para el dirigente radical, la importancia de la reforma constitucional de 1994 tuvo trascendencia política e institucional, pero además, fue una Constitución “respetada por todos. Se fue más allá del Pacto de San José. Hay cosas que salieron y otras que no se votaron y no se tuvieron en cuenta y eran de importancia".
Y siguió: "Los argentinos teníamos una Constitución pero Buenos Aires estaba afuera. Cuando se hace la de 1994 se deja de tener en Argentina gente que desconocía la Constitución del 53 y gente que desconocía la del 49. Los argentinos en su totalidad volvimos a tener una Constitución votada y respetada por todos”.
Al ser consultado sobre si existen necesidades actuales que requieran una nueva reforma constitucional, Cáceres señaló que “en estos 40 años, las deudas están más allá de la Constitución o por fuera de la Constitución. Vengo de una generación que presentó lucha en dos dictaduras militares, logrando volver a tener un proceso electoral. Cuando logremos garantizar que con la democracia se come, se cura y se educa, no vamos a tener saltos al vacío en los procesos electorales”.
La reforma constitucional argentina de 1994 creó un capítulo nuevo en la primera parte, titulado "Nuevos derechos y garantías", donde se introdujeron ocho artículos nuevos (arts. 36 a 43).
- Defensa de la constitución y la democracia. Criminaliza los golpes de Estado, establece que sus actos son "insanablemente nulos", reconoce el "derecho de resistencia" contra los gobiernos surgidos de golpes de Estado y asimila los delitos de corrupción en perjuicio del Estado (art. 36).
- Derechos políticos. Establece que el "sufragio es universal, igual, 12 secreto y obligatorio". Ordena dictar leyes de "acción positiva" para garantizar la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres en el acceso a cargos electivos y partidarios (art. 37).
- Partidos políticos. Creación libre, organización interna democrática, sostenimiento económico por el Estado, transparencia económica (art. 38).
- Iniciativa legislativa popular. Derecho de grupos que reúnan a más del 3% del padrón a presentar proyectos de ley (art. 39). Su aplicación ha sido marginal y vinculada principalmente a iniciativas patrocinadas por los grandes medios de comunicación masivos.13
- Consulta popular. Vinculante para el caso de proyectos de ley y no vinculante para otras propuestas del Congreso o el Poder Ejecutivo (art. 40). Nunca se utilizó (editado en 2020).
- Derechos ambientales. Incluye la obligación de recomponer el daño ambiental, la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, la información y educación ambientales y la prohibición del ingreso al territorio nacional de residuos peligrosos y radioactivos (art. 41).
- Derechos de consumidores y usuarios. Incluye el derecho a "una información adecuada y veraz", a la "libertad de elección" y a "condiciones de trato equitativo y digno". Obliga al Estado a defender la competencia, controlar los monopolios y proveer para la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. Establece la participación de las asociaciones de consumidores y de las provincias, en los organismos de control (art. 42).
- Recursos sumarísimos. Para violaciones flagrantes de los derechos constitucionales, incluye los recursos sumarísimos (de trámite veloz) de amparo, habeas corpus y habeas data. Contempla las acciones colectivas y la vigencia del habeas corpus aún durante el estado de sitio (art. 43).
Fuera de la Primera Parte, la reforma incorporó también dos grupos adicionales de derechos:
- Pueblos indígenas. Reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos, el respeto a su identidad, el derecho a una educación bilingüe e intercultural, la personería jurídica de sus comunidades, la propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan y la participación en la gestión de sus recursos naturales. (art. 75, inc. 17)
- Acción positiva. Ordena al Estado tomar medidas de acción positiva para garantizar la aplicación real de los derechos constitucionales, en particular para niños, mujeres, ancianos y personas con discapacidad.(art. 75, inc. 23)
La reforma creó varios órganos estatales:
- Auditoría General de la Nación, con funciones consultivas para el Congreso Nacional; (art. 85)
- Defensor del Pueblo, independiente de toda autoridad; (art. 86)
- Jefe de Gabinete de Ministros, dependiente del presidente pero responsable ante el Congreso; (arts. 100-107). Esta figura tuvo una gran importancia en el "Núcleo de Coincidencias Básicas" y estaba destinado a "atenuar el sistema presidencialista". La reforma le impuso la obligación de ir una vez al mes al Congreso, a informar sobre la marcha del gobierno (art. 101).
- Consejo de la Magistratura, órgano con variada representación política y corporativa para seleccionar los jueces y administrar el Poder Judicial; (art. 114)
- Ministerio Público, órgano "independiente", integrado por el procurador general de la Nación y el defensor general de la Nación. (art. 120)
- Organismo Fiscal Federal con participación provincial (art. 75, inc. 2). Hasta 2018 no había sido creado.
- Banco Central Federal (art. 75, inc. 6).
Dentro del objetivo de atenuar el presidencialismo, el Núcleo de Coincidencias Básicas contemplaba la posibilidad de crear un Consejo Económico y Social con carácter consultivo. Esta reforma no se concretó por falta de acuerdo. Fue la única propuesta de reforma que no fue sancionada.
- Dentro del plan general de la reforma de "atenuar el sistema presidencialista", se incluyeron en la Constitución las siguientes normas:
- Aceptación de los decretos de necesidad y urgencia (DNU), pero limitados a "circunstancias excepcionales que hicieren imposible" el trámite legislativo. (art. 99, inciso 3)
- Prohibición de los DNU en materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos. (art. 99, inciso 3)
- Limitación para nombrar jueces de los tribunales federales inferiores, debiendo hacerlo de una terna presentada por el Consejo de la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesión pública. (art. 99, inciso 4, segundo párrafo)
- Limitación de las facultades para intervenir provincias, debiendo convocar "simultáneamente" al Congreso. (art. 99, inciso 20)
La reforma constitucional cambió profundamente las normas constitucionales anteriores en materia electoral, estableciendo las siguientes reglas para autoridades nacionales:
- El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (art. 37).
- Todas las elecciones deben realizarse por voto directo, derogando los sistemas indirectos que existían para presidente, vicepresidente y senadores (arts. 54 y 94). El voto directo aumentó el poder de las provincias más grandes, en la elección presidencial.20
- Para elegir al presidente y vicepresidente, estableció un sistema de balotaje atenuado entre las dos fórmulas más votadas, que solo se utiliza si la fórmula más votada en la primera vuelta no alcanzó el 45% de los votos, o diez puntos porcentuales de ventaja sobre la segunda, si obtuvo el 40% o más (arts. 94 a 98).
- Agregó un tercer senador para la lista que salga segunda (art. 54).
- Acortó el mandato de los senadores de nueve a seis años (art. 56).
- Acortó el mandato del presidente y vicepresidente de seis a cuatro años, así como añadió que si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente; para nuevas reelecciones deberán dejar pasar al menos un período (art. 90).